Hinn 9. febrúar 2009 getur orðið merkisdagur í sögu norræns samstarfs. Þá afhenti Thorvald Stoltenberg norrænu utanríkisráðherrunum fimm skýrslu sína um norrænt utanríkis- og varnarmálasamstarf.

Það er í sjálfu sér áhugavert að lagðar séu fram raunverulegar tillögur um þróun norræns samstarfs næstu áratugi. Það er langt síðan það var gert síðast. Á síðustu tveimur áratugum hefur pólitískt frumkvæði til styrkingar norrænu samstarfi verið sáralítið – norrænt samstarf hefur átt í vök að verjast. ESB er um þessar mundir mikilvægasti norræni samstarfsvettvangurinn og það hefur auðvitað leitt til þess að krafturinn í hefðbundnu norrænu samstarfi hefur dvínað. Það hefur komið sérstaklega vel í ljós eftir að Finnland og Svíþjóð gerðust aðilar að ESB árið 1995. Höfum við náð þeim punkti þar sem póltískur áhugi beinist aftur í auknum mæli að norrænu samstarfi?

Í júní 2008 báðu norrænu utanríkisráðherrarnir Thorvald Stoltenberg fyrrverandi varnar- og utanríkisráðherra Noregs um að gera skýrslu um norrænt samstarf á sviði utanríkis- og öryggismála. Þeir báðu um að skýrslan innihéldi raunverulegar tillögur um það hvernig samstarfið gæti þróast á þessum sviðum og þeir óskuðu eftir ferskri sýn, framtíðarsýn og yfirliti yfir stöðuna.

Endurnýjaður áhugi á samstarfinu

Þetta verkefni er merkilegt fyrir tveggja hluta sakir. Í fyrra lagi er athyglinni beint að málaflokkum sem voru bannhelgir á kaldastríðsárunum. Þá mátti ekki minnast á norrænt öryggis- og varnarmálasamstarf. Í seinna lagi lítur út fyrir að verkefnið komi fram á tímum endurnýjaðs áhuga á norrænu samstarfi í öllum löndunum og svo virðist sem opnast hafi algerlega nýir möguleikar í samstarfinu.

Thorvald Stoltenberg afhenti utanríkisráðherrunum stutta skýrslu upp á 33 síður en í henni eru áþreifanlegar tillögur sem utanríkisráðherrarnir geta tekið afstöðu til á fundi sínum í Reykjavík hinn 9. júní 2009. Í skýrslunni er ekki að finna neina utanríkispólitíska greinargerð eða fræðilega greiningu.

Flestar tillögurnar einblína á ferlana. Það er sum sé ekki bara um að ræða tillögur um að stofna til einstakra verkefna heldur jafnframt tillögur sem gætu ýtt úr vör stærri ferlum. Þar með gætu tillögurnar varðað veginn fyrir aukið samstarf og á fleiri sviðum sem gæti varað í marga áratugi óski utanríkisráðherrarnir og hið pólitíska umhverfi á Norðurlöndum þess.

Tillögur Stoltenbergs eru þannig úr garði gerðar að þær eru opnar fyrir þátttöku allra Norðurlanda. En þær eru jafnframt þannig hannaðar að tvö eða fleiri Norðurlanda geta stofnað til samstarfs um þær og svo geti önnur norræn lönd slegist í hópinn og tekið þátt í því samstarfi þegar þeim hentar.

Er líklegt að skýrslan leiði til nýs norræns samstarfs á fleiri sviðum?

Það er ástæða til að vera raunsær. Norðurlönd hafa ekki góða reynslu af samstarfi sín á milli um utanríkis- og öryggismál. Samningaviðræður um norrænt varnarbandalag 1948-49 runnu út í sandinn og þess í stað höfðu Norðurlönd hvert sína öryggismálastefnu. Hið sama gerðist í Nordøk-samningaviðræðunum árið 1970 um nánara efnahagssamstarf en eftir þær tók hvert landanna upp sína stefnu, þrjú lönd í ESB og tvö utan.

Það er ekki erfitt að átta sig á því af hverju þetta gerðist. Það er til norræn fjölskylda en eins og í öllum fjölskyldum finnast í henni gamlar andstæður, samkeppni og afbrýðissemi. Það er eins og Norðurlönd eigi oft auðveldara með að taka þátt í samstarfi utan fjölskyldunnar en innan.

Þar að auki hafa ytri kraftar áhrif á norrænt samstarf. Ef við búum til yfirlit, þá má segja að Norðurlönd hafi á undanförnum 150 árum orðið fyrir áhrifum frá þremur ytri valdakjörnum. Í vestri voru Bretland og síðar Bandaríkin slíkir valdakjarnar. Í suðri var meginland Evrópu og þá ekki síst Þýskaland og í austri var Rússland. Þessir valdakjarnar höfðu mismunandi áhrif á Norðurlönd.

Það gæti litið út fyrir að hægt sé að koma auga á mynstur í því hvernig Norðurlönd brugðust við þessum ytri valdakjörnum. Á tímum þegar vægur þrýstingur skapaðist á Norðurlönd stóðu þau saman. En ef ytri þrýstingurinn eða ytri áhrifin fóru yfir visst stig virðast Norðurlönd hafa tilhneigingu til að taka hvert sína stefnu. Þetta sáu menn þegar Prússland og Danmörk áttu í stríði árið 1864, þegar vetrarstríðið geisaði milli Finnlands og Sovétríkjanna og þegar litið er til samskiptanna við Þýskaland undir stjórn Hitlers. Sama fyrirbrigði gerði vart við sig í samningaviðræðunum um norrænt varnarbandalag 1948. Það lítur líka út fyrir að ESB hafi haft sömu áhrif. ESB hafði fyrst mikið aðdráttarafl á Danmörku, síðar á Finnland og Svíþjóð og núna á Ísland. Þegar ytri kraftarnir hafa verið nægjanlega sterkir hafa þeir líka náð að sundra einingu Norðurlanda.

Styrkist samstarf Norðurlanda?

Munum við nú upplifa að sagan endurtaki sig eða munu tillögurnar í skýrslu Stoltenbergs leiða til endurnýjaðs og öflugra samstarfs Norðurlanda?

Ég held að skýrslan muni leiða til öflugra samstarfs. Ekki síst í ljósi þess að skýrslan getur ýtt undir sterka norræna vitund sem er að finna í öllum höfuðborgum Norðurlanda á sama tíma og skýrslan byggist á raunsæi varðandi þær takmarkanir sem öryggismálapólitíkin í löndunum er háð. Skýrslan leggur þannig áherslu á að tillögurnar verði að framkvæma innan þeirra öryggispólitísku ramma sem þegar eru fyrir hendi. Tillögurnar gera með öðrum orðum ráð fyrir að við danskri, íslenskri og norskri aðild að NATÓ verði ekki hreyft og að hlutleysi og bandalagsleysi Finnlands og Svíþjóðar verði áfram við lýði.

Það gæti verið áhugavert að líta nánar á nokkrar af tillögunum 13.

Í skýrslunni er að finna tvær mikilvægar tillögur sem bera sterk einkenni þess að einblínt er á ferla. Það á við um tillöguna um að Norðurlönd eigi að bera sérstaka ábyrgð á loftrýmiseftirliti yfir Íslandi og tillöguna um norræna borgaralega eftirlitsstjórn á hafinu.

Tillagan um að norrænu löndin taki í auknum mæli yfir ábyrgð á loftrýmiseftirlitinu yfir Íslandi er frumleg og ögrandi. Í dag er skipulagið varðandi loftrýmiseftirlit NATÓ yfir Íslandi þannig að aðildarríkin geta sjálf ákveðið hvort þau vilja bera ábyrgð á því í ákveðinn tíma. Í raun þýðir það að lönd sem bjóðast til að sjá um loftrýmiseftirlitið á Íslandi taka það að sér í nokkrar vikur á ári.

Í fyrstu geta Norðurlönd sent liðsafla til Keflavíkurstöðvarinnar og tekið þátt í hefðbundinni heræfingunni Norðurvíkingur sem Íslendingar stjórna. Því næst geta þau tekið sig saman um að sjá um loftrýmiseftirlitið í ákveðinn tíma. Einn möguleiki er að Danmörk og Noregur taki saman að sér norrænt tímabil á árinu 2011 og að Finnlandi og Svíþjóð verði boðið að taka þátt í því.

Verði slíku norrænu skipulagi komið á yfir Íslandi gæti það samkvæmt skýrslunni orðið upphafið að þróun þar sem Norðurlöndin tækju smám saman að sér stærra hlutverk varðandi eftirlit á norrænu loftrými almennt.

Tillagan um að setja á stofn norrænt kerfi fyrir borgaralegt eftirlit á hafi er ekki eins flókið pólitískt af því að það snertir ekki við hinu hernaðarlega skipulagi. En tillagan krefst þó þess að vilji sé fyrir hendi um að aðlaga skipulag hvers lands í stærra kerfi.

Komi tillagan um eftirlitskerfi í norðurhöfum (BarentsWatch) og í Eystrasalti (BalticWatch) til framkvæmda gæti það orðið upphafið að þeirri þróun að Norðurlönd axli aukna ábyrgð á eftirliti á hafsvæðum Norðurlanda. Verði því síðan fylgt eftir með tillögunni um að skjóta upp norrænum gervihnöttum árið 2020 fá Norðurlönd ný sameiginleg tæki til að stunda eftirlit með norrænum hafsvæðum.

Varnarsamstarf

Stoltenberg kemur með fleiri tillögur um að styrkja varnarsamstarfið. Skýrslan fylgir eftir hugmynd sem kynnt var í svokallaðri möguleikaskýrslu sem finnskir, norskir og sænskir yfirmenn varnarmála stóðu að árið 2008. Að baki þeirri skýrslu lá einföld röksemdafærsla: Nútíma varnartækni er svo dýr að lítil lönd eiga litla möguleika á að halda í við þróunina. Þau geta vissulega valið að nota meiri fjármuni í nýja tækni en þá verða þau um leið að skera niður í stærð eininganna. Þróist mál á þann veg eiga löndin á hættu að einingarnar verði svo smáar að á endanum þjóni engum tilgangi að halda þeim uppi.

Fyrr en varir munu smærri lönd standa frammi fyrir valinu um að eiga samstarf við önnur lönd eða gefa upp vonina og metnaðinn um nútímalegar varnir. Án varnarsamstarfs milli smærri og meðalstórra landa getum við staðið frammi fyrir Evrópu þar sem einungis lönd svo sem Frakkland, Rússland, Bretland og Þýskaland búa yfir nútímavæddum landvörnum.

Stoltenberg fylgir eftir hugmyndum úr skýrslu yfirmanna varnarmála og lyftir þeim upp á pólitískt plan. Það á við um tillögurnar um norrænt samstarf um kaup á vörum fyrir herina, samstarf um æfingar og menntun hermanna auk norrænnar herhjúkrunarsveitar. Að auki leggur hann fram tillögu um að sett verði á fót norræn viðbragðsveit jafnvíga á sjó og landi sem sæki fyrirmynd í viðbragðsveit á sjó og landi sem Svíar og Finnar hafa nú þegar samstarf um.

Stoltenberg byggir á nútímalegu og breiðu öryggismálahugtaki þegar hann leggur til norrænt samstarf um samfélagsöryggi. Hann leggur til að samhæft þekkingarnet til varnar gegn stafrænum árásum, norræna hamfarabjörgunarsveit og norræna rannsóknardeild gegn stríðsglæpum.

Tillagan um að setja á fót norræna viðbragðssveit til að koma á stöðugleika í löndum, þar sem mikil ólga er innanlands eða í ríkjum sem eru í þann mund að liðast í sundur, ætti að eiga góða möguleika á að koma til framkvæmda. Stoltenberg sér fyrir sér sveit sem samanstæði af fjórum deildum: hernaðardeild, mannúðarhjálpardeild, stjórnvaldsdeild og hjálpardeild. Hann leggur ekki til að komið verði á fastmótuðum og varanlegum herafla heldur byggi hann á hernaðarlegum og borgaralegum einingum sem fyrir hendi eru í norrænu löndunum.

Tillagan er þróuð til að bregðast við þörf sem SÞ-kerfið stendur frammi fyrir og þeirri ósk að fá að nýta þá reynslu og hefð sem Norðurlönd hafa af hernaðarlegu-borgaralegu samstarfi. En hér mun líka verða vart við andstæðar hugmyndir á heimavelli. Það er ekki einfalt að fá breiðan stuðning við liðsafla sem standa á saman að borgaralegum og hernaðarlegum hlutum og eiga að starfa saman í ógnarástandi.

Norræn samstöðuyfirlýsing

Tillaga skýrslunnar númer 13 um norræna samstöðuyfirlýsingu hlaut að vekja upp umræður. Stoltenberg leggur til að norrænu löndin geri grein fyrir því í yfirlýsingu hvernig þau hyggist bregðast við ef eitthvert Norðurlandanna verður fyrir árás eða óviðeigandi þrýstingi utanfrá.

Það hníga mörg rök að slíkri samstöðuyfirlýsingu. Þrói norrænu löndin með sér hernaðarlegt samstarf þar sem löndin deila hernaðarmættinum hvert með öðru þá er erfitt að sjá fyrir sér hvernig það á að ganga nema löndin geri sér grein fyrir því hvernig þau ætli að nota þennan hernaðarmátt komi til ógnarástands.

Samstöðuyfirlýsingar er í sjálfu sér ekki nýjar af nálinni. Sænska ríkisstjórnin lýsti því yfir nýlega að Svíþjóð myndi ekki láta það átölulaust ef ráðist yrði á eitt Norðurlandanna. Og sænsk yfirvöld létu í ljós þá skoðun að þau búist við því sama af nágrannaríkjum sínum. Í ESB er jafnframt að finna samstöðuyfirlýsingu en hún snýr fyrst og fremst að hryðjuverkaárásum.

Tillögurnar í skýrslunni hafa nú þegar verið teknar til umræðu á Norðurlöndum. Umræðan hefur verið ákafari, opnari og jákvæðari en menn höfðu þorað að vona fyrirfram.

Við fáum fyrstu svör við því hvort skýrslan og þær hugmyndir sem fram hafa komið í umræðunni um hana verði að raunverulegum samstarfsverkefnum þegar norrænu utanríkisráðherrarnir hittast í Reykjavík í júní. Það verður spennandi dagur fyrir norrænt samstarf. Það er þó hægt að fullyrða að skýrslan hefur að minnsta kosti haft í för með sér aukinn áhuga og hrifningu á hinu norræna og fyrir möguleikum norræns samstarfs.

Höfundurinn ber sjálfur ábyrgð á innihaldi greinarinnar