9. februar 2009 kan bli en merkedag i historien om det nordiske samarbeidet. Da overleverte Thorvald Stoltenberg sin rapport om nordisk utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid til de fem nordiske utenriksministrene.

Det er i seg selv interessant at det legges fram konkrete forslag til hvorledes det nordiske samarbeidet kan utvides i tiårene framover. Det er lenge siden sist. I løpet av de siste to tiårene har det knapt kommet noe politisk initiativ for å styrke det nordiske samarbeidet – det nordiske samarbeidet har vært på defensiven. EU er i dag det viktigste nordiske samarbeidsforumet, og det har naturlig nok ført til at krefter er sugd ut av det tradisjonelle nordisk samarbeidet. Det ble særlig tydelig etter at Finland og Sverige ble medlemmer av EU i 1995. Har vi nå nådd et punkt der politisk oppmerksomhet igjen rettes mot det nordiske samarbeidet?

I juni 2008 anmodet de nordiske utenriksministere Thorvald Stoltenberg, tidligere norsk forsvars- og utenriksminister, om å utarbeide en rapport om nordisk utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid. De ba om konkrete forslag til hvordan samarbeidet kan utvikles på disse feltene, og de ønsket spenstighet, visjoner og vyer.

Fornyet interesse for samarbeid

Dette oppdraget er interessant av to grunner. For det første rettes oppmerksomhet nå nettopp mot de feltene der nordisk samarbeid var tabu under den kalde krigen. Da kunne man ikke tale om nordisk forsvars- eller sikkerhetssamarbeid. For det andre ser det ut til at oppdraget kommer i en tid hvor det i alle landene er en fornyet interesse for nordisk samarbeid og hvor det åpner seg helt nye samarbeidsmuligheter.

Thorvald Stoltenberg overrakte de fem utenriksministere en kort rapport på 33 sider med konkrete forslag som utenriksministrene kan ta stilling til på det nordiske utenriksministermøtet i Reykjavik 9. juni 2009. Rapporten innholdt ingen utenrikspolitisk redegjørelse eller akademisk analyse.

De fleste av forslagene var prosessorienterte. Det var altså ikke bare forslag om å iverksette enkelttiltak, men like mye forslag som kunne starte større prosesser. Dermed kan forslagene legge føringer for et nytt samarbeid som kan strekke seg mange tiår fram i tid, dersom utenriksministrene og det politiske miljøet i Norden ønsker det. Og dersom Nordens omgivelser og utviklingen ellers åpner for det.

Forslagene til Stoltenberg er inklusive i den forstand at de er åpne for alle de nordiske landene. Samtidig er de utformet slik at to eller flere nordiske land kan iverksette dem, og at øvrige nordiske land kan slutte seg til når de finner tiden moden.

Er det sannsynlig at rapporten til Stoltenberg vil føre til et nytt nordisk samarbeid?

Det er grunn til å være nøktern. De nordiske landene har ingen god tradisjon når det gjelder utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid. Forhandlingene om et nordisk forsvarsforbund i 1948/49 brøt sammen, og i stedet fikk vi et Norden som ble delt sikkerhetspolitisk. Det samme skjedde med Nordøk-forhandlingene i 1970, og etter hvert fikk vi et splittet Norden med tre land i EU og to utenfor.

Det er ikke så vanskelig å forstå hvorfor det ble slik. Det finnes en nordisk familie, men som i alle familier er det gamle motsetninger, konkurranse og sjalusi. Det ser ut som om de nordiske landene ofte har hatt lettere for å samarbeide utenfor familien enn innenfor.

I tillegg er det en ytre dynamikk og ytre krefter som lett motvirker nordisk samarbeid. Litt skjematisk kan man si at Norden de siste 150 årene har vært utsatt for en dragning fra tre ytre maktsentra. I vest utgjorde Storbritannia og senere USA et slikt maktsentrum. I sør hadde vi det europeiske kontinentet, og da særlig Tyskland, og i øst hadde vi Russland. Disse sentraene virker ulikt på de forskjellige nordiske landene.

Det kan se ut som om det er et mønster i måten Norden reagerer på i forhold til disse ytre sentra: I tider med mildt press trekker de nordiske landene gjerne sammen. Men dersom det ytre presset eller den ytre dragningen øker utover et visst punkt, ser det ut som om de nordiske landene har en tendens til å gå hver sin vei. Dette så man under krigen mellom Preussen og Danmark i 1864, under vinterkrigen mellom Finland og Sovjet og i forholdet til Hitler-Tyskland. Det samme fenomenet møtte man under forhandlingene om et nordisk forsvarsforbund i 1948/49. Det ser også ut til at EU har virket på samme måte. EU hadde først stor tiltrekning på Danmark, senere på Finland og Sverige og nå på Island. De ytre kreftene har altså splittet Norden hvis de har vært sterke nok.

Sterkere samarbeid i Norden?

Vil man nå bare oppleve at historien gjentar seg, eller kan forslagene i Stoltenberg-rapporten føre til et nytt og sterkere samarbeid i Norden?

Jeg tror rapporten vil føre til et sterkere nordisk samarbeid. Det henger sammen med at rapporten kan trekke på en sterk nordisk bevissthet i alle de nordiske hovedstedene samtidig som den bygger på en nøkternhet når det gjelder de sikkerhetspolitiske begrensningene.

Rapporten understreker at forslagene må gjennomføres innenfor de eksisterende sikkerhetspolitiske regimene. Forslagene forutsetter med andre ord at dansk, islandsk og norsk NATO-medlemskap ligger fast og at Finlands og Sveriges alliansefrihet/nøytralitet ikke blir berørt.

Det kan være interessant å se litt nærmere på noen av de 13 forslagene.

I rapporten er det to viktige forslag som begge har en sterk prosesskarakter. Det gjelder forslaget om at de nordiske landene skal ta et særlig ansvar for luftovervåkingen over Island og forslaget om et nordisk sivilt havovervåkingsregime.

Forslaget om at de nordiske landene sammen overtar mer av ansvaret for luftovervåkingen over Island er nytenkende og utfordrende. I dag er det en NATO-ordning for luftovervåking over Island der medlemslandene kan velge å ta ansvar for en periode (”slot”). I praksis betyr det at det enkelte land tilbyr seg å drive luftovervåking og luftpatruljering i islandsk luftrom noen uker hvert år.

I første omgang kan de nordiske landene sende personell til Keflavik-basen og delta i den faste øvelsen ”Northern Viking” som islendingene leder. I neste omgang kan de gå sammen om å dekke en periode i det eksisterende luftpatruljeringsopplegget. En mulighet er at Danmark og Norge går sammen om en nordisk periode i 2011, og at Finland og Sverige inviteres til å delta.

Dersom man får til en slik nordisk ordning over Island, kan det ifølge rapporten bli begynnelsen på en utvikling der de nordiske landene gradvis tar et større ansvar for overvåkingen av nordisk luftrom i sin alminnelighet.

Forslaget om å etablere et nordisk system for sivil havovervåking er mindre komplisert politisk sett fordi det ikke berører militære strukturer. Men også dette forslaget fordrer en vilje til å innpasse det enkelte lands innsats i en større struktur.

Dersom forslaget om et overvåkingssystem i de nordlige havområdene (BarentsWatch) og i Østersjøen (BalticWatch) blir iverksatt, kan det bli innledningen på en utvikling der de nordiske landene tar et større ansvar for overvåkingen av de nordiske havområdene. Blir dette fulgt opp av forslaget om å skyte opp nordiske satellitter i 2020, får de nordiske landene nye felles instrumenter for overvåkingen i de nordiske farvannene.

Forsvarssamarbeid

Stoltenberg kommer med flere forslag om styrket forsvarssamarbeid. Her følger rapporten opp en tenkning som ble lansert i den såkalte mulighetsrapporten fra de finske, norske og svenske forsvarssjefene i 2008. Bak denne rapporten lå et enkelt resonnement: Moderne forsvarsteknologi er så kostbar at små land har få muligheter til å følge med i utviklingen. De kan selvsagt velge å bruke større ressurser på ny teknologi, men vil da samtidig bli tvunget til å redusere størrelsen på enhetene. Landene vil i en slik utvikling risikere at enhetene blir så små at de til slutt kommer under en kritisk masse og at det ikke lenger er noen hensikt å opprettholde dem.

Små land vil altså lett stå foran valget om å samarbeide med andre land eller gi opp ambisjonen om å ha et moderne forsvar. Uten et forsvarssamarbeid mellom mindre og mellomstore land kan man få et Europa der bare land som Frankrike, Russland, Storbritannia og Tyskland har moderne forsvar.

Stoltenberg følger opp rapporten fra forsvarssjefene og løfter flere av forslagene deres opp på et politisk nivå. Det gjelder forslagene om et nordisk samarbeid om militære anskaffelser, samarbeid om øvelser og militær utdanning, utvikling av en nordisk løftekapasitet og en nordisk sanitetsenhet. I tillegg legger han fram forslaget om at det skal etableres en egen nordisk amfibisk enhet med utgangspunkt i det finsk-svenske amfibiske samarbeidet.

Stoltenberg bygger på et moderne bredt sikkerhetsbegrep når han går inn for et nordisk samarbeid om samfunnssikkerhet. Her foreslår han et nordisk kompetansenettverk mot dataangrep, en nordisk enhet for katastrofer og en egen nordisk etterforskningsenhet for krigsforbrytelser.

Forslaget om å etablere en nordisk stabiliseringsenhet for innsats i land med stor indre uro eller i stater som er i ferd med å bryte sammen, burde ha gode muligheter for å bli realisert. Stoltenberg ser for seg en styrke som består av fire komponenter: en militær komponent, en humanitær komponent, en statsbyggende komponent og en bistandskomponent. Han foreslår ikke en stående styrke, men et opplegg bygd på eksisterende militære og sivile ressurser i de nordiske landene.

Forslaget er utviklet som en respons på behov man føler innenfor FN-systemet, og som et ønske om å utnytte den tradisjon de nordiske landene har for militært-sivilt samarbeid. Men også her vil det komme motforestillinger på hjemmebane. Det er ikke lett å få bred støtte til en styrke der sivile og militære komponenter skal virke sammen i krisesituasjoner.

Nordisk solidaritetserklæring

Rapportens forslag nr. 13 om en nordisk solidaritetserklæring måtte vekke debatt. Stoltenberg foreslår at de nordiske landene i en erklæring klargjør hvordan de vil stille seg dersom et nordisk land angripes eller blir utsatt for utilbørlig ytre press.

Det finnes flere begrunnelser for en slik solidaritetserklæring. Dersom de nordiske landene utvikler et militært samarbeid der landene deler på kapasiteter, kan dette vanskelig fungere uten at landene på forhånd har klargjort hvordan de skal bruke disse kapasitetene i en krisesituasjon.

Nå er ikke en solidaritetserklæring i seg selv noe nytt. Den svenske regjering har nylig kommet med en erklæring der det heter at Sverige ikke vil stille seg likegyldig dersom andre nordiske land utsettes for et angrep. Og svenske myndigheter uttaler at de venter noe liknende av sine naboland. Det finnes også en solidaritetserklæring i EU, men denne retter seg først og fremst mot terroristangrep.

Forslagene i rapporten er nå kastet inn i debatten i de nordiske landene. Denne debatten har vært mer intens, åpen og positiv enn man på forhånd kunne ha ventet.

Når de nordiske utenriksministrene møtes i Reykjavik i juni, vil vi få et første svar på om rapporten og den påfølgende debatten vil bli omsatt i konkrete samarbeidsopplegg. Det blir en spennende dag for det nordiske samarbeidet. Det man kan si så langt er at rapporten i alle fall har ført til økt interesse og entusiasme for det nordiske og for mulighetene for det nordiske samarbeidet.

Rapporten kan lastes ned på:

Rapport

Innehållet i artikeln står för skribentens egen räkning